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刘尚希:财政货币政策协调的体制

京东数科研究院于2020年5月30日(周六)下午3:00-6:00,举办宏观经济形势研讨会,财政部财政科学研究院院长、第十三届全国政协经济委员会委员刘尚希带来主题发言“财政货币政策协调的体制”。

刘尚希指出,财政政策的体制基础涉及到财政与市场、财政与社会的关系以及中央与地方的财政关系,体制基础不完备时,财政政策在实施过程中有可能变形走样。货币政策的体制基础涉及到金融市场化,目前金融的市场化程度还不够,或者说金融市场化相对于整个经济市场化的程度是滞后的。

为了探索我国经济如何在常态化疫情防控和外部条件纷繁复杂的情况下坚定不移地深化供给侧结构改革,协调财政和货币政策共同发力推进经济社会发展,保障中小企业的发展并借助新基建打造经济发展的新动能,京东数科研究院于2020年5月30日(周六)下午3:00-6:00,举办宏观经济形势研讨会,财政部财政科学研究院院长、第十三届全国政协经济委员会委员刘尚希带来主题发言“财政货币政策协调的体制”。

刘尚希指出,财政政策的体制基础涉及到财政与市场、财政与社会的关系以及中央与地方的财政关系,体制基础不完备时,财政政策在实施过程中有可能变形走样。在当前的地方财政体系中,层级越低,其财政越困难,地方财政体系中要建立辖区责任,这一点极其重要。货币政策的体制基础涉及到金融市场化,目前金融的市场化程度还不够,或者说金融市场化相对于整个经济市场化的程度是滞后的。财政政策和货币政策协同的体制基础涉及到国债发行与国债收益率曲线形成、国库与央行的关系、铸币税与央行利润、央行的财务和部门预算、国有商业银行与国有金融资本管理等问题。

刘尚希:大家好!今天我想谈一个基础性的问题,即财政政策与货币政策协调的体制基础。任何政策的实施都有一定的体制基础。如果体制是扭曲的,那么政策的设计和执行会被扭曲,政策效果也会打折扣。从这点来看,财政政策和货币政策的体制基础是关键。

我们现在讨论财政政策和货币政策的时候,要么各讨论各的,要么就探讨财政政策和货币政策这两个政策本身怎么协同,基本上不考虑两大政策协同的体制基础还有哪些问题没有解决。这些问题对现有财政货币政策的设计、执行以及协同带来哪些制约,所以需要深入思考。政策制定和实施,尤其是重大政策的制定实施,需要和改革同步进行。我想简单谈谈自己的看法。

首先,设计实施财政政策和货币政策的体制基础是什么?从大的概念上来说,财政政策的体制基础涉及到财政与市场、财政与社会的关系以及中央与地方的财政关系。在这个体制框架里讨论财政政策设计实施,具体涉及到政府提供公共服务时怎么划分它与市场、与社会的边界。过去按照哪些由市场提供,哪些由政府提供这种思维来界定公共服务的边界。现在看起来,公共产品(或公共服务)的传统定义是基于“界域”思维。在实践中,这种边界已经被打破,比如PPP。PPP在我国叫做政府与社会资本的合作,其实也就是政府与市场的合作。社会资本(也就是市场资本)已经介入公共服务提供的领域。过去认为这些领域事项完全应当由政府来做,现在可以两者结合起来提供公共服务。很显然,从PPP的实践来看,已经不再适应用楚河汉界、泾渭分明的方式来思考问题了。那是不是没有边界呢?不是,只是不是传统的领域边界,而是行为规则的边界。政府的行为目的和方式与市场资本的目的和方式是不一样的。尽管各自目的不一样,但可以实现共赢。政府与社会的关系探讨的不太多,抗疫过程中动员了大量志愿者,其实也是提供公共服务。我觉得这些问题都是体制性问题。政府在投融资方面的体制问题也没有得到很好的解决。

财政事权、支出责任在中央与地方到底怎么划分?这是一个宏大的难题,这涉及到一个国家的治理结构。在当前的地方财政体系中,市县财政比较困难,层级越低,其财政越困难,层级越高,其财政越好。在没有辖区财政责任的条件下,中央下沉财力直接到市县,有可能出现省里该给市县的钱不给了,甚至把给市里的一些财力抽上来。地方财政体系中要建立辖区责任,这一点极其重要。

随着发展阶段的变化,辖区之间的外溢性问题越来越多,靠辖区本身很难协调。以生态补偿问题为例,上下游的谈判成本非常高。这些问题实际上都涉及财政政策实施的体制基础。体制基础不完备时,财政政策在实施过程中有可能变形走样。

货币政策的体制基础涉及到金融市场化,我认为目前金融的市场化程度还不够,或者说金融市场化相对于整个经济市场化的程度是滞后的。这首先表现在银行等金融市场主体的市场化程度不高,其次表现在国有金融机构和民办金融机构之间的竞争不平等,民办金融机构仍然受到诸多限制。以前的影子银行和不规范的P2P网贷市场等,实际上都是在互联网和大数据条件下形成的,并以市场化方式生长起来的,但是由于没有发展空间,所以在夹缝中变的扭曲而不规范,表明金融市场化的进程不是很顺畅,相对滞后。

直接融资和间接融资问题是老生常谈。以债券市场为例,发改委、证监会和人民银行等几个部门都在管,金融市场还没有完全实现市场统一性。利率和汇率如何市场化、混业经营和分业监管等,现在实际上是体制与政策是不匹配的,还有货币政策与宏观审慎监管的问题,两者之间也需要协同。

我们一开始谈到了金融科技的发展。如何用大数据、云计算、人工智能和风控模型来建立中国版的开放银行,把银行金融服务植入现实生活和生产场景当中去,这涉及到金融模式转型的问题。货币政策的体制机制涉及到政府与市场的关系问题。央行是货币政策的执行主体。它是通过市场化方式实施货币政策,还是有可能变成政府的另一个钱袋子?这就涉及到央行独立性和货币政策操作独立性的问题。教科书上讲央行要有独立性,货币政策要有独立性,以此来捍卫币值稳定。现实条件下是不是这样呢?

另外,财政政策和货币政策协同的体制基础涉及到哪些问题呢?一个是国债发行与国债收益率曲线形成的问题。国债既是弥补赤字的手段,又是金融工具,这就是所谓财政金融是连裆裤。国库与央行的关系问题,以前也争吵过。国库现在放在央行,但究竟是经理的关系,还是代理的关系呢?在这个问题上吵的不可开交,但最终不了了之。

新的预算法出来五年了,到现在预算法实施条例还没出来,部门之间对一些问题看法不一致。从某种意义上来说,预算法被架空了。此外还有铸币税与央行利润的问题。铸币税就像剩余价值一样,是一个没法操作的概念。它的转化实际上与央行利润有关。金融财务会计制度到底应当遵循什么规范?这里涉及到基础数据和财务会计制度报告统一的问题,涉及到对经济运行和金融运行进行测量的问题。如果测不准就失真了。我们如何构建自己的确定性,自己制定一个标准?财务会计制度是它的基础。

还有央行的财务和部门预算的问题。央行作为国务院的一个部门,实际上没有进入部门预算序列。它公布的是作为行政机构的一些运转性支出,这些支出来自于央行收益,并非央行所有的收入和支出。

谈到国有商业银行与国有金融资本管理的问题。现在国有金融资本明确是由财政部在管理,国有商业银行的行为与国有金融资本的管理之间有直接的关系。这些问题涉及到财政政策和货币政策的协同效果,甚至涉及到财政政策和货币政策怎样设计和执行,这都受体制的约束。如果不能妥善地解决这些体制约束条件,那么财政和货币政策很难真正协同配合。谢谢大家!

沈建光:谢谢刘院长就如何协调货币和财政政策提出一些非常深刻的问题。您之前提到很多地方政府的财政非常困难,我想问您的一个问题是,疫情造成地方的财政收入大幅下降,那么地方层面如何解决财政问题?两万亿全部用来救助地方,能不能真正解决问题?在地方层面上如何协调货币和财政?

刘尚希:基层财政困难的问题反复出现。2005年之前有半数县发不出工资,出现了困难。当时为什么出现这种情况呢?因为在分税制的条件下,分税不仅仅是和中央分,而且在地方层面,省、市、县、甚至镇之间都要分税。级别越高权力越大,毫无疑问日子相对好过;级别越低权力越小,留下的收入和税种的划分相对来说不足。只有少数发达地区的基层日子相对好过一些。在这种情况下,疫情对基层财政和中低收入阶层,尤其是低收入阶层,造成的冲击最大。有些地方的市县财政收入下降幅度高达50%。即使发达地区的县域经济也受到强烈冲击,只是承受能力相对强一些。中央考虑到这种情况,要求两万亿到省里以后不能再让省里来分配了,直接到市县。

如果各级政府都以本级为重心考虑财政运行,那么在这种情况下,可能会一边放,一边收。这种情形是可能出现的。我清楚地记得2005年之前,有些省半数县发不了工资的时候,省里并没有觉得他有多大责任,而是要求中央加大转移支付。照理说县里发不出工资,省里财政能力不够时才由国家负责。如果没有这么一个“责任顺序”的话,中央财政一杆子插到底,就有可能造成省级财政袖手旁观的局面。省级财政会因此缺乏主动性和积极性,认为反正有中央财政做这个事,我何必着急。要想从根本上解决县级财政的问题,目前还需要继续完善体制。

谈到地方财政和货币政策,它们之间没有直接的关联,实际上是有间接关系。以地方棚改为例,因为中央定了棚改的指标和任务,并且分到各个市县,所以这些指标和任务首先分到各省,各省分配到市,各市再分配到县。后来采取的办法是央行出钱给国开行,国开行低息贷款到市县。从这点来看,地方在完成中央任务的时候跟货币政策发生了关联。这类事情算不算地方债务货币化了呢?从广义角度来讲也成立。从狭义来看,央行直接购买国债,在法律形式上是不可行的。从政府角度来看,政府作为主体想办这些事,虽然财政没钱,但是把这些事办成了。从这点来看算什么呢?这显然也是变相或者另一种形式的赤字货币化。在某种意义上,央行可能变成了政府的另一个钱袋子。这就涉及到货币纪律以及财政货币政策协调的问题。这些问题很复杂,因为财政部和央行实际上是两个执行主体,真正决策在国务院和中央。现在央行能不能成为一个钱袋子?政府想干的事不一定是市场想干的事,市场的事交给市场干。在现有体制下,有些深层次问题还是需要深入探讨。教课书上的那些东西搬到现实中已经格格不入了。

(刘尚希,现任十三届全国政协经济委员会委员和中国财政科学研究院党委书记、院长,作为学术带头人多次主持或参与公共风险、公共财政、财政风险、公共分配和公共政策等国内重大课题研究和国际合作课题研究)

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